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　　 取消具體行政行為與抽象行政行為的分類，明確覆議案件被告，規定行政首長出庭應訴，行政訴訟法修正案草案二審稿——
　　解決“四大難”，為“民告官”之路清障

　　郭山澤/漫畫
　　行政訴訟法是一部典型的“民告官”法律，承載了無數老百姓的期望，具有維護行政相對人合法權益和督促行政機關依法行政的正能量作用，對於打造“法治政府”具有不可替代的作用。不過，這部法律實施24年來，“民告官”之路走得並不順暢，行政訴訟中面臨的“門難進、案難審、判難勝、訴難息”等問題亟待通過修法，從立法制度層面予以解決。
　　8月25日至31日，十二屆全國人大常委會第十次會議二次審議了行政訴訟法修正案草案(下稱二審稿)。一些常委會委員及專家認為，草案二審稿進一步完善了行政訴訟程序，尤其是取消具體行政行為與抽象行政行為的分類、明確覆議案件的被告、規定法院對“明顯不當”行政行為的撤銷權、強化審判監督等，使得相關規範內容更加明確，程序更加公正，針對性、可操作性和解決行政爭議的功能進一步增強。
　　受案範圍為何要取消“具體”二字
　　二審稿最大的一個亮點是，將現行行政訴訟法中對“具體行政行為”可提起行政訴訟，修改為“行政行為”。外界普遍認為，這一修改將讓“民告官”更易立案。
　　按照現行行政訴訟法，公民可就行政機關的具體行政行為提起訴訟，不能就行政機關的抽象行政行為提起訴訟，包括行政法規、行政規章和行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令等，都被劃為行政訴訟的“禁區”，使得大量由行政行為引發的糾紛不能順利進入司法程序。行政訴訟法實施不久，抽象行政行為不可訴的矛盾就凸顯出來，要求修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入可訴範圍，一直是社會輿論的強勁籲求。一些法學家認為，此次二審稿將抽象行政行為可訴寫入行政訴訟法修正案草案，成為行政訴訟法首次修法的一個重大成果。
　　審議中，吳曉靈委員提醒，行政訴訟法的修改有一個非常重要的問題，即可訴範圍。過去大家通俗地說行政訴訟法就是民告官的法，但什麼可以告，什麼不可以告，一定要明確界定。閆小培委員亦建議增加對“行政行為”的界定，“如果這樣一個基礎概念的界定不明確，其後的受案範圍界定就會受到很大限制。”
　　北京大學憲法與行政法研究中心主任薑明安表示，將“具體行政行為”改為“行政行為”的意義有兩點:其一，可為目前適當擴大行政訴訟受案範圍去除法律障礙，如對規範性文件的附帶審、對行政合同案件的受理等;其二，可為今後具體法律法規擴大行政訴訟受案範圍提供依據，在立法機關認為條件成熟時，隨時可將任何行政行為納入行政訴訟受案範圍，而不受“具體行政行為”的限制。
　　薑明安建議，在行政訴訟受案範圍方面可採取“負面清單”的方式，凡是法律沒有禁止相對人起訴的，相對人不服行政行為，都應該允許其向法院起訴。“你不想讓老百姓告的，你就用法律明明白白地告訴老百姓。這樣做多好，法律模模糊糊的，‘信訪不信法’的問題就終不能解決，法治的夢想就終不能完全變成現實。”
　　“行政首長出庭應訴”為何寫入草案
　　行政訴訟法實施以來，在很多地方還存在“民告官卻見不到官”的現象。有統計表明，全國發生的行政訴訟案件中，行政首長作為法定代表人出庭應訴的比例不到千分之二。一些專家認為，行政機關主要負責人出庭應訴應當是一條剛性的法律原則。此次二審稿在吸納各方意見的基礎上規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭。”
　　據全國人大常委會法工委相關負責人介紹，這一增改是為了將一些地方推行且效果較好的“行政首長出庭應訴制”作為法律規定下來，既有利於解決行政爭議，也可增強行政機關負責人依法行政的意識。在規定此條文時，既考慮到行政機關負責人對具體事務有決定權，由其直接出庭對解決糾紛效果較好，也考慮到機關負責人往往事務繁多，不一定能保證出庭，因此補充了“可以委托相應的工作人員出庭”的條款。
　　薑明安對“行政首長出庭應訴制”持肯定態度，他認為，行政機關負責人應訴有利於解決行政爭議，有利於提高領導幹部的法治理念和法律知識，有利於改變老百姓“信訪不信法”的現象。當然，他並不主張所有行政案件都要有行政機關負責人出庭應訴，這既不可能，也無必要。他建議，一是影響公民法人或者其他組織重大權益的，或者有重大社會影響的行政案件應有行政機關負責人出庭應訴;二是行政機關負責人在一定時間內應至少自行選擇一個案件出庭應訴一次。
　　審議中，一些委員對行政首長出庭應訴的規定能否按初衷落實提出了擔憂。劉政奎委員說，要求行政機關負責人“逢訴出庭”顯然不現實，對什麼情況不出庭可以委托他人出庭，草案應該進行明確。他建議將相關條款修改為“人民法院在審理重大複雜行政案件時，應要求被訴行政機關負責人出庭應訴，特殊情況不能出庭的，需經人民法院同意，並委托其他機關工作人員出庭”。
　　據悉，目前僅有北京、河北、廣東等地試行了行政首長出庭制，並明確規定了哪些情形下行政機關負責人必須出庭應訴。
　　為何讓覆議機關“一律當被告”
　　行政覆議是有效解決官民糾紛、將行政爭議化解在行政機關內部的重要途徑，也是官民糾紛訴諸法院的“緩衝地帶”。但長期以來，我國行政覆議的社會認可度還不高，與大量行政訴訟涌入法院相比，行政覆議案件數量卻不高，在一些地方甚至形同虛設。中國政法大學教授、中國行政法學研究會會長應松年認為，行政覆議不能更廣泛地發揮它的作用，可能和被告問題有關。
　　現行行政訴訟法規定，“經覆議的案件，覆議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告;覆議機關改變原具體行政行為的，覆議機關是被告”。實踐中，覆議機關為了不當被告，維持原行政行為的現象較為普遍，導致行政覆議制度未能很好地發揮作用。對此，二審稿明確規定，“經覆議的案件，覆議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和覆議機關是共同被告;覆議機關改變原行政行為的，覆議機關是被告”。
　　只有大部分糾紛和矛盾在行政機關層面上解決了，法院才可以更好地解決有關行政爭議。有專家表示，不論覆議機關是維持原決定還是變更，如當事人決定提起行政訴訟，覆議機關應當一律成為被告。只有讓覆議機關成為被告，才能更好地督促覆議機關有效辦案。
　　薑明安對“讓覆議機關一律成被告”持不同看法。他認為，讓覆議機關當被告，確實有利於改變長期以來行政覆議因許多地方和部門覆議機關做“維持會”而導致覆議公信力嚴重下降的現實困境。但是有一種特例，即現在很多地方的行政覆議實行覆議委員會制度，“有點像法院的審案(當然不及法院的程序嚴格、正式)，委員大多是行政機關以外的專家、學者、律師，有的還是人大代表或政協委員，覆議委員會審案一般不會出現做‘維持會’的情形。讓非行政機關的覆議委員會做被告似乎就等於讓一審法院做被告一樣荒謬。”
　　解決“四大難”更需強化審判監督
　　二審稿審議中，有常委會委員建議，為更好地解決行政訴訟中的“門難進、案難審、判難勝、訴難息”等問題，應該加強行政訴訟審判監督。
　　莫文秀委員建議，增加對行政賠償訴訟中調解行為及調解內容檢察監督的規定;保留再審檢察建議的監督方式，並將“檢察建議”修改為“檢察意見”。她解釋，檢察院以再審檢察建議對同級人民法院行政審判進行監督，是在長期實踐中形成的，該監督方式較抗訴而言更為緩和，可促使法院依職權自行啟動審判監督程序。“兩高”已通過會簽司改文件對該制度予以明確，不宜反覆。“檢察建議”是民訴法中的用語，實踐中，“檢察建議”的名稱以及使用都存在一定的問題，不能滿足檢察監督的需要，檢察建議不具有律他性，其作用發揮的效果完全取決於被建議者的自覺性，不符合制度設計的目的，故建議將“檢察建議”的名稱修改為“檢察意見”，並規定“檢察意見”的法律效力。
　　白志健委員在分組審議時也表示，與民事訴訟法相比，草案規定的檢察監督程序只有一個條文(第57條)，過於簡單，可操作性不強。檢察機關辦理抗訴案件的期限、能否調查取證等問題，草案都沒作出明確。建議在行政訴訟法修改稿第90條後增加一個條文:人民檢察院辦理抗訴案件的程序，本法沒有規定的，適用民事訴訟法的規定。
　　龔建明委員建議進一步明確行政檢察監督的範圍，切實強化檢察監督的方式和手段。“現行的行政訴訟法對於行政檢察監督只規定了抗訴一種方式，與抗訴方式相比，檢察建議能夠實現同級監督，具有適用範圍廣泛、直接、高效，手段相對和緩的優勢，建議將檢察建議作為對行政訴訟進行監督的一種法定方式。”
　　此前，中國人民大學法學院教授楊建順在媒體上撰文稱，行政訴訟檢察制度是行政訴訟法律制度的重要組成部分，而檢察建議制度是行政訴訟檢察制度的重要組成部分，要科學建構行政訴訟檢察建議制度。這既是法治理念的內在要求，也是對中央關於加強檢察機關法律監督工作要求的落實。　　（原標題：解決"民告官"四大難 委員建議:加強行政訴訟審判監督）